《北京市城市生活垃圾焚燒社會成本評估報告》（以下簡稱“報告”）3月22日在中國人民大學(xué)發(fā)布。該報告由中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、環(huán)境學(xué)院宋國君教授領(lǐng)銜的研究組完成，對北京市目前運營的三座焚燒廠和規(guī)劃中的八座焚燒廠的生活垃圾垃圾焚燒社會成本進行評估。
該報告指出生活垃圾的焚燒處理名義成本雖然不高但是實際的社會成本要高出不少。所謂生活垃圾焚燒的社會成本是指社會因生活垃圾焚燒處置而承擔的以市場價為準的全部成本，包括興建焚燒廠的土地劃撥、直接資本金劃撥、財政補貼、稅收減免、焚燒處理費以及公眾的健康損失。報告認為焚燒處置的各類補貼隱蔽了焚燒的真正成本，誤導(dǎo)了公眾，并會阻礙垃圾分類制度的落實。
十一座垃圾焚燒廠之“重”
截至2016年4月，北京共有三座正在運營的焚燒廠，分別是順義區(qū)綜合處理廠（一期）、高安屯垃圾焚燒廠（一期）和魯家山垃圾焚燒廠（一期）。以這三個廠為例，根據(jù)報告中的統(tǒng)計，其焚燒社會成本為20.39億元／年，其中健康損失成本為14.3億元／年、補貼項目為6.08億元／年。結(jié)合其年焚燒量可算得，三座焚燒廠的綜合焚燒社會成本為1088.49元／噸，其中健康損失成本740元，各項補貼合計324.5元。相較之下，一般的直接焚燒處理費即名義成本，僅為150元／噸——173元／噸。
焚燒處理的名義成本和社會成本相差如此之大，其中的一個重要因素就是占到社會成本70%的健康損失成本。在報告中，健康損失指的是因焚燒產(chǎn)生二噁英的致癌風險，根據(jù)癌癥治療成本和造成的死亡，基于北京市的人均工資計算生命價值。據(jù)報告估算，到2018年另外八座焚燒廠都正常投產(chǎn)運行后，北京的十一座生活垃圾焚燒廠年焚燒量將達到597.2萬噸，假設(shè)這些焚燒廠都能達到國家關(guān)于二噁英的排放標準，每年北京市由于焚燒垃圾致癌的人數(shù)約為3779人，社會健康損失將達到267.3億元，即4476元／噸。
根據(jù)北京城市生活垃圾管理數(shù)據(jù)顯示，北京市近十年來生活垃圾的清運量和焚燒率均不斷上漲，2014年的焚燒率為21.4%。到2018年，擬建和待投產(chǎn)的八座焚燒廠加入進來之后，生活垃圾焚燒處理能力將達到16362噸／日，為現(xiàn)處理量的3.36倍，焚燒率將接近60%。與此同時，如果把生活垃圾的“收集、轉(zhuǎn)運、焚燒、填埋、健康損失”全過程考慮在內(nèi)，2018年的生活垃圾焚燒處理社會成本將達到6250元／噸，總計373.2億元，預(yù)測相當于2018年GDP的1.33%。
垃圾分類是解局之道
這一數(shù)字應(yīng)該引起重視。正如報告中分析，垃圾焚燒廠之所以受到青睞，在近年間一個接一個項目上馬。一方面是因為其為生活垃圾處理方式在填埋之外找到了新路子，并能夠發(fā)電產(chǎn)生經(jīng)濟效益；另一方面，也是因為地方政府樂于見到垃圾處理費中標價持續(xù)走低，逐漸形成了對低價焚燒的過度依賴。政府付給垃圾焚燒廠的包括垃圾處理費、電價補貼和底灰補貼等在內(nèi)的各項補貼費用，使得焚燒廠有追逐發(fā)電利潤的趨向。焚燒電價補貼變向鼓勵了垃圾不分類和多發(fā)電，造成的污染等負的外部性問題，導(dǎo)致了生活垃圾處理社會成本居高不下。
解決問題的方法在于實行垃圾分類制度。
報告估算，在實行源頭分類之后，入廠垃圾的處理費用，如每噸垃圾的滲瀝液處理成本和輔助燃料成本將會有明顯降低，二噁英排放所帶來的健康損失成本將會降低187元／噸，整體社會成本降低21%。并且，在源頭分類之后，現(xiàn)有的三座垃圾焚燒廠的年服務(wù)人口將從540.89萬人提高到1788.53萬人，即使北京人口到2020年達到2300萬，也只需建設(shè)一個焚燒能力1500噸／日焚燒廠即可，而不需要十一座之多。此外，垃圾分類還能增加資源回收的收入，提高資源利用率。
事實上，在2016年12月中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上，習(xí)近平總書記就強調(diào)要普遍推行垃圾分類制度，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)；2017年3月，政府工作報告中也提到加強城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，普遍推行垃圾分類制度。這表明垃圾分類制度已經(jīng)成為國家層面著力推動的工作，但垃圾分類是一個系統(tǒng)性工程，其實現(xiàn)還需一段時間的包括政府、居民、工商業(yè)以及垃圾處理部門在內(nèi)的多方博弈。
針對當前的垃圾焚燒的高社會成本問題，報告建議立即停止焚燒電價補貼政策，并將其他補貼顯性化；控制北京市垃圾焚燒廠的數(shù)量，遏制“一區(qū)（縣）一焚燒廠”格局的出現(xiàn)；建設(shè)北京市城市生活垃圾管理系統(tǒng)，制定源頭分類計劃，完善法律法規(guī)體系等。
這一報告對當前的生活垃圾污染治理工作有許多借鑒意義。中國人民大學(xué)副校長洪大用對課題研究給予肯定。他為報告撰寫的前言中說，期望在全社會的共識下，“十三五”時期我國城市生活垃圾分類和資源回收工作能取得明顯進展，也希望研究組繼續(xù)努力，通過更為精細的研究和制度設(shè)計工作，推動我國城市生活垃圾管理能力和水平的持續(xù)改進。
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